INFOCIVICA - IDENTITA' E DIVERSITA' DELL'EUROPA
1° seminario di approfondimento. La trasformazione della società, la domanda e la nuova missione dei media di servizio pubblico nella società dell'informazione e della conoscenza
Torino Prix Italia – 21 settembre 2010

IL QUADRO EUROPEO - GERMANIA

Roberto Suarez Candel

Istituto di ricerche sui media Hans Bedrow. Università di Amburgo

Sintesi in tempo reale.

Roberto Suarez Candel è quindi intervenuto al posto del professor Uwe Hasebrink. Ha svolto un’analisi approfondita del sistema televisivo tedesco e allo statuto attuale del servizio pubblico di radiodiffusione. Presupposto generale della situazione tedesca è l’importanza data dalla costituzione tedesca ai valori della libertà pensiero come di quella di accesso all’informazione. Di qui l’esistenza di radiodiffusori di servizio pubblico, che mettono a disposizione l’offerta di un servizio universale, di base, variegato, pluralista e di qualità, è il prerequisito per lo sviluppo di canali commerciali privati. È altresì importante tenere in mente che in Germania ciascun Land è autonomo in materia di regolamentazione dei media, di assegnazione delle autorizzazioni a trasmettere per i radiodiffusori pubblici e privati e di legislazione. Esiste peraltro dal 1991 un Trattato inter-Laeder sulla Radiodiffusione (RStV) che fra le altre sostiene che i servizi pubblici di radiodiffusione dovrebbero fornire ai cittadini un’offerta che includa contenuti educativi e culturali, informazione, un confronto pubblico e intrattenimento. La posizione forte della radiodiffusione di servizio pubblico all’interno del sistema mediatico, tuttavia, è stata spesso occasione di conflitti e dibattiti. Gli operatori commerciali presenti sul mercato sono convinti che a causa del suo meccanismo di finanziamento, l’offerta dei broadcaster pubblici distorce la libera concorrenza. Recente l’acceso dibattito che ha dato vita ad un lungo, complesso e costoso processo normativo e burocratico. Il risultato finale è il procedimento di valutazione noto come ‘Dreistufentest’ (DST) (Test in 3 punti), un test che dovrebbe valutare fino a che punto l’offerta sia conforme alle esigenze democratiche, sociali e culturali della società; in che misura una tale offerta contribuisca da un punto di vista qualitativo alla concorrenza editoriale; e quale impegno finanziario sia richiesto per implementare l’offerta. Con tutta una serie di complesse conseguenze e altrettante polemiche sul suo funzionamento. Assieme con la valutazione del servizio pubblico, una delle principali materie di dibattito è la modifica del suo meccanismo di finaziamento.

Continua la sintesi in tempo reale

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Scaletta seguita dal prof Roberto Suarez Candel nel suo intervento:

Il  Servizio pubblico in Germania: il quadro giuridico e gli sviluppi in corso


Questa comunicazione vuole contribuire alla Conferenza su i Media di servizio pubblico nella società dell’informazione e della conoscenza mettendo a disposizione alcune informazioni e deduzioni inedite relative alla situazione giuridica e pratica del servizio pubblico di radiodiffusione in Germania. A tal fine e in primo luogo, presenterò una breve introduzione al sistema televisivo tedesco e allo statuto attuale del servizio pubblico di rediodiffusione. In un secondo tempo, procederò all’identificazione e all’inquadramento generale dei principali elementi che costituiscono il quadro legale del servizio pubblico nella Repubblica Federale Tedesca. Particolare attenzione verrà dedicata all’ultima versione dell’Accordo inter-Laender in materia di radiodiffusione, all’attuazione del Dreistufentest (ovvero il «test in 3 tappe», versione tedesca del test di valore pubblico “Public Value Test” adottato Oltre Manica) e alla discussione in corso sul canone allocato al servizio pubblico calcolato in base al numero di televisori posseduti in casa da un nucleo familiare. L'obiettivo sarà di percepire in che misura i recenti cambiamenti del quadro giuridico contribuiranno ad influenzare gli orientamenti e le performance del servizio pubblico in uno scenario multipiattaforma. In conclusione, questo contributo affronterà i recenti accorgimenti e miglioramenti tecnici adottati dai radiodiffusori pubblici tedeschi alle prese con importanti quanto ingenti sforzi e investimenti al fine di realizzare un’offerta multipiattaforma adeguata.


1. La situazione dei media di servizio pubblico in Germania: quadro giuridico e congiuntura attuale

La libertà di espressione e il diritto di svolgere attività di radiodiffusione, assieme al diritto di accesso all’informazione, sono riconosciuti come tali nell’articolo 5 della Costituzione Tedesca (Grundgesetz). Questo sottolinea l’importanza attribuita ai media in Germania. Il ruolo di assicurare la libertà di opinione è considerato un elemento fondamentale della democrazia.

Inoltre, per comprendere la struttura e la logica operativa del sistema mediatico in Germania, bisognerebbe prendere in considerazione le decisioni della Corte Costituzionale (Bundesverfassungsgericht). Le sue interpretazioni della Costituzione sono le basi per definire un sistema televisivo duale nel quale coesistono offerta pubblica e commerciale. Questo è un risultato postulato secondo cui la libertà di espressione e il diritto all’informazione dovrebbero essere non solo un bene soggettivo, ma devono beneficiare di garanzie oggettive. Pertanto, l’esistenza di radiodiffusori di servizio pubblico, che mettano a disposizione l’offerta di un servizio universale, di base, variegato, pluralista e di qualità, è il prerequisito per lo sviluppo di canali commerciali privati.

È altresì importante tenere in mente che il broadcasting non è una faccenda di competenza della Governo Federale, ma dei Laender (Stati Federali). Ciascun Land è autonomo in materia di regolamentazione dei media e di assegnazione delle autorizzazioni a trasmettere per i radiodiffusori pubblici e privati. Questo comporta numerose conseguenze. Prima di tutto, non esiste un radiodiffusore a livello federale. Ciascun Land (o talvolta l’unione di alcuni fra di loro) ha il proprio radiodiffusore pubblico, che è l’operatore di un canale televisivo regionale e di un’analogoa offerta radiofonica.

Assieme costituiscono l’ARD (Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschland), che diffonde numerosi canali televisivi a copertura nazionale: Das Erste, che è la più importante, ma anche EinsExtra, EinsPlus e EinsFestival, che sono state istituite al momento del passaggio al digitale. A fianco della ARD, quale risultato di un accordo dei Governi Regionali, esiste un secondo brodcaster pubblico: ZDF (Zweites Deutsches Fernsehen). A lei fanno capo quattro canali a copertura nazionale: il principale è ZDF, gli altri sono ZDFinfokanal, ZDFkulturkanal e ZDF-Familienkanal creati anch’essi in occasione del passaggio al digitale. Inoltre, ARD e ZDF assieme producono una serie di canali tematici che sono: 3sat (Cultura), Arte (Cultura, in collaborazione con altri broadcaster pubblici Europei), Phoenix (informazione Istituzionale e documentari) and KIKA (bambini). Alla fine i cittadini tedeschi hanno accesso a 12 canali di televisione pubblica a copertura nazionale ai quali si aggiunge un’altra rete regionale.

La seconda conseguenza dello sviluppo dei servizi pubblici su base regionale e del fatto che i governi regionali possano promulgare proprie leggi e normative sui media è la necessità di coordinamento fra gli Laender. Con questo obiettivo, è stato approvato nel 1991 un Trattato inter-Laeder sulla Radiodiffusione. A causa della costante evoluzione del sistema mediatico, il trattato è stato frequentemente emendato ed ormai copre anche i servizi online (Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien – RStV). La versione più recente di questo trattato, la tredicesima, è entrata in vigore il 1° aprile 2010.

La RStV ha stabilito che dovrebbe essere garantita l’esistenza e lo sviluppo della Radiodiffusione di Servizio Pubblico. Questo significa che possono essere utilizzati tutti gli strumenti tecnici di trasmissione. In merito all’innovazione, al servizio pubblico è richiesto un ruolo attivo nel campo dei media online (RStV, art. 11a). Inoltre, il suo finanziamento, basato su un canone universale, va mantenuto e garantito.

In aggiunta a quanto detto, la RStV precisa i principali obiettivi del servizio pubblico: ovvero il suo contributo alla formazione di un’opinione individuale e pubblica libere e un servizio rispondente alle esigenze democratiche, sociali e culturali della società. A questo scopo, i servizi pubblici di radiodiffusione dovrebbero fornire ai cittadini un’offerta che includa contenuti educativi e culturali, informazione, un confronto pubblico e intrattenimento (RStV, art. 11.1).
Inoltre, il trattato stabilisce che obiettività, imparzialità, equilibrio e pluralismo delle opinioni dovrebbero essere i valori guida dell’offerte del servizio pubblico (RStV, art. 11.2).

Per quanto riguarda la situazione attuale dei broadcaster pubblici, le linee e i fatti che andiamo ad elencare possono fornire un quadro generale della situazione:

- nel 2009 l’organismo incaricato della raccolta del canone (GEZ) ha fornito ai broadcaster pubblici tedeschi 7,6 miliardi di euro, il budget per il servizio pubblico più alto al mondo

- ARD-Dritte, i canali regionali pubblici, sono stati i più visti in Germania, con il 13,50% di share

- Anche Das Erste e ZDF hanno avuto buoni risultati con rispettivamente il 12,7% e il 12,5% di share

- Nel 2009 l’offerta complessiva del servizio pubblico (tenendo in considerazione tutti i suoi canali) è stata leader nel mercato tedesco con un’audience media quotidiana fra il 41.5% e il 45.3%.

- I canali tematici del servizio pubblico hanno ottenuto risultati piuttosto modesti (fra lo 0,7% e l’1,4%), ma sono stati comunque leader nel loro segmento di mercato.

Accanto alla loro offerta televisiva, i broadcaster pubblici tedeschi che fanno parte della ARD gestiscono anche numerosi canali radiofonici in ambito regionale. in breve esiste un operatore radiofonico (Deutschlandradio) pubblico a copertura nazionale che distribuisce tre reti: Deutschlandfunk, Deutschlandradio Kultur e DRadio Wissen. L’ultima è diffusa solo via internet.

Per concludere, è necessario ricordare le attività ondine dei bradcaster pubblici tedeschi, che includono una grande varietà di contenuti e servizi (vedi il punto 4).


2. Aiuti di Stato e la valutazione preventiva del servizio pubblico

La posizione forte della radiodiffusione di servizio pubblico all’interno del sistema mediatico è stata spesso occasione di conflitti e dibattiti. Gli operatori commerciali presenti sul mercato sono convinti che a causa del suo meccanismo di finanziamento, l’offerta dei broadcaster pubblici distorce la libera concorrenza.

Di conseguenza, fra il 2002 e il 2004, un certo numero fra questi, in particolare la VPRT – l’associazione dei broadcaster commerciali – ha esposto alla Commissione Europea un lungo elenco di lamentele. Quello che sostengono è che la Tassa per il Servizio Pubblico era meccanismo di Aiuto Statale contrario agli articoli 86 e 87 del Trattato della Comunità Europea. Inoltre, le lamentele si sono anche focalizzate sull’intensa attività dei broadcaster pubblici sul web che non era considerato dagli operatori commerciali fra i compiti del servizio pubblico.

Dopo le debite istruttorie nel corso del 2005 la Commissione Europea ha deciso di aprire una procedura contro la Germania per infrazione alle regole della concorrenza. Il che ha portato ad un lungo periodo di trattative lungo tutto il 2006. Alla fine dell’anno è stato raggiunto un accordo fra la Commissione e il Governo tedesco (Beihilfekompromiss). Che ha comportato l’impegno da parte della Germania di fornire una migliore definizione della mandato del servizio pubblico e di procedere ad una valutazione preventiva alla nascita di qualsiasi nuovo servizio ondine.

Questo risultato ha generato un grande trambusto nel sistema mediatico tedesco. Che ha portato ad un appassionato dibattito pubblico oltre che ad un lungo, complesso e costoso processo normativo e burocratico. Il risultato finale è il procedimento di valutazione noto come ‘Dreistufentest’ (DST) (Test in 3 punti). È stato introdotto ufficialmente nel dodicesimo emendamento della Rundfunk und Telemedien Staatsvertrag (art. 11f), che è entrata in vigore nel giugno 2009. In allegato al Trattato veniva inclusa una “lista nera” di tutti i servizi che i broadcaster pubblici non possono offrire. È anche importante sottolineare le limitazioni relative alla durata delle concessioni relative ai servizi online: i contenuti on demand relativi ad eventi importanti o ad appuntamenti di sport sono disponibili solo nelle 24 ore successive. I servizi ondine relativi alle altre tipologie di programmi rimangono disponibili fino a 7 giorni. Il riversamento di quseti stessi contenuti negli archivi dei broadcaster e la loro disponibilità illimitata sono soggetti al concetto di servizio pubblico online stabilito per ciascun servizio (vedi sotto) previo risultato positivo del Test in 3 punti.

Come dice il nome questo è un procedure che pone tre interrogativi:

• Fino a che punto l’offerta è conforme alle esigenze democratiche, sociali e culturali della società?
  
• In che misura una tale offerta contribuisce da un punto di vista qualitativo alla concorrenza editoriale?
  
• Quale impegno finanziario è richiesto per implementare l’offerta?
  

L’introduzione del Dreistufentest ha avuto le seguenti conseguenze:

L’obbligo per i broadcaster pubblici di sviluppare una definizione di servizio ondine precisando per ciascuno di loro e in maniera dettagliata il target di riferimento, scopi e obiettivi, contenuti e durata

Il consiglio d’amministrazione di ciascun broadcasterla sua governance, devono definire il mandato del servizio pubblico e determinare i criteri messi in campo per valutare il proprio assolvimento

La valutazione economica delle proposte deve essere fornita da un soggetto esterno

Dal momento che una parte significativa membri di questi consigli non hanno le opportune competenze per partecipare alle procedure di valutazione, si sono dovuti organizzare speciali seminari e attività di formazione.

Diventano così necessari investimenti economici extra, così come risorse amministrative per supportare ciascuna televisione.

La partecipazione di terze parti, come per esempio operatori privati del mercato o cittadini, le cui opinioni vengono anche prese in considerazione, assieme alla complessità del processo e alla quantità di test realizzati, ha comportato che la procedura di valutazione portasse via un intero anno, dal giugno 2009 all’agosto 2010.

Ciascun membro della ARD era responsabile della valutazione dei propri servizi online. La valutazione dei servizi dei partner ARD è stata ripartita fra i diversi membri del network.

ZDF era responsabile della valutazione dei propri servizi.
La valutazione dei servizi messi operati congiuntamente da ARD e da ZDF è stata distribuita in seno alla ZDF e fra i membri partner della ARD.

Dal momento che i Rundfunkanstalten sono gli unici organismi competenti a definire il mandato del servizio pubblico e a valutare la realizzazione da parte del singolo broadcaster, gli operatori commerciali si sono lamentati riguardo alla trasparenza dell’operato. Tuttavia, le garanzie di indipendenza garantite dalla legge tedesca non permettono l’intromissione né del governo federale né di quelli regionali e nemmeno quella della autorità indipendenti di regolazione di ogni Land.

Al fine di adattare i loro servizi al concetto di servizio ondine (telemedia) e di rispondere alle esigenze del Dreistufentest, i broadcster pubblici hanno avviato un processo massiccio di “De-publizierung” (De-pubblicazione), che è consistito nella distruzione migliaia di pagine dei loro siti web, specialmente quelle non direttamente correlate con i propri programmi e quelle che avrebbero potuto essere considerate servizi giornalistici a se stanti. Dal momento che quei contenuti erano stati pagati con denaro pubblico, l’operazione era altamente controversa.

Come osservazione finale, è degno di nota segnalare che tutti i test effettuati ebbero un buon esito, così i broadcaster pubblici tedeschi non furono costretti ad eliminare nessuno dei propri servizi online. I broadcast commerciali così come gli editori della stampa non sono per nulla felici del risultato e ci si attende che mettano in campo azioni legali contro lo stato della cose.

3. il finanziamento dei media di servizio pubblico

Assieme con la previa valutazione del servizio pubblico, la modifica del suo meccanismo di finanziamento è una delle principali materie di dibattito. Attualmente la discussione è focalizzata sul concetto per cui debba essere implementato. Fino ad oggi il canone è stato fatto pagare sul presupposto del possesso di un apparecchio di ricezione radiofonico o televisivo. Tuttavia lo sviluppo tecnologico e la convergenza rende difficile definire che cosa sia un apparecchio di ricezione. Oggigiorno numerosi differenti tipologie di apparecchiature elettroniche sono in grado di ricevere segnali radio- televisivi. Perciò, entro il 2013 la tassa verrà applicata ad ogni residenza (casa/appartamento) così come ad ogni azienda.

Questo cambiamento potrebbe implicare la necessità di riconsiderare la struttura e la dimensione dell’istituzione che ha in carico la raccolta di questo canone (GEZ). Inoltre, l’ammontare canone stesso, le sue differenti forme e i criteri di esenzione sono analogamente argomenti da prendere in considerazione.


4. Sviluppi tecnici e innovazione

I radiodiffusori pubblici tedeschi sono fra i più innovativi in Europa. Lo testimonia il loro apporto ai progressi tecnici più significativi nel mercato della radiodiffusione. In primo luogo, è importante precisare il loro ruolo preponderante durante la transizione dall’analogico al digitale terrestre, portata a termine fra il 2003 e il 2008. Attualmente, sono i partner privilegiati di un progetto operativo per disconnettere entro l’aprile 2012 i programmi televisivi in tecnica analogica trasmessi via satellite. In questi processi di migrazione tecnologica, i radiodiffusori pubblici sono stati i pionieri attraverso la loro offerta di programmi in tecnica digitale, costituendo una fonte preziosa di riferimento per assicurare un’adeguata informativa ai cittadini tedeschi.

Inoltre, i radiodiffusori pubblici tedeschi hanno sviluppato strategie multipiattaforma allo scopo di ottimizzare le opportunità offerte dalla convergenza. Di conseguenza, i loro canali sono disponibili non solo via satellite, via cavo e attraverso le piattaforme terrestri, ma costituiscono anche una parte dell'offerta sulle piattaforme IPTV. ARD e ZDF sono altresì presenti in alcune iniziative della WebTv come Zattoo.

I radiodiffusori pubblici tedeschi sono anche molto attivi nel settore dei servizi on line. Hanno progettato e realizzato i loro propri portali su Internet, offrendo una scelta importante e diversificata di servizi. Un’attenzione particolare dovrebbe essere prestata ai loro archivi, le cosiddette Mediatheken, che consentono agli utenti di accedere su richiesta ai programmi offerti sui canali pubblici. D’altra parte i cittadini tedeschi possono accedere ai servizi podcast, ai servizi RSS e a news-letter di informazione sui contenuti dei programmi trasmessi. Infine, i radiodiffusori pubblici tedeschi sono molto attivi nel campo delle reti partecipative e dei social network. Sono presenti sviluppando proprie offerte su Facebook e Youtube.


5. Conclusioni

In conclusione, riteniamo importante menzionare le attività di servizio pubblico per quanto concerne l’ideazione e il concepimento di applicativi per cellulari smart-phones e tavolette. Dopo aver ottenuto risultati positivi al “Dreistufentest”, l'ARD sta lavorando ad un’applicazione legata all’organizzazione del proprio telegiornale (Tagesschau).

Per quanto riguarda l'innovazione tecnica, l'ARD e la ZDF si sono associate all'Institut für Rundfunktechnik (IRT), uno dei principali istituti di ricerca europei nel campo dei media e delle tecnologie nelle telecomunicazioni. In questo senso, sono partner particolarmente attivi nel progetto di piattaforma ibrida HbbTV (Broadcasting and Broadband TV), che costituisce l’iniziativa preminente nel settore di sviluppo di servizi di televisione ibrida (lineare e non lineare). Tali servizi sono stati recentemente presentati al Salone IFA di Berlino. Non si limitano a proporre nuove guide elettroniche dei programmi a qualità migliorata (EPG) ma anche l’accesso a contenuti su richiesta (on demand) e ad alcune applicazioni interattive.

Infine, l'ARD e la ZDF sono largamente presenti nel campo della televisione ad alta definizione, offrendo entrambe i propri canali principali via satellite in questo nuovo formato.