Roberto Suarez Candel
Institut de recherche sur les médias Hans Bedrow Université d'Hambourg
1. La situation des médias de service public en Allemagne : cadre juridique et conjoncture
La liberté d'expression et le droit à mener une activité de diffusion comme d'avoir accès à l'information sont reconnus par l'Article 5 de la Constitution allemande ( Grundgesetz ). Ce fait souligne bien l'importance accordée aux médias en Allemagne. Leur rôle dans la liberté d'opinion est considéré comme un élément fondamental de la démocratie.
Par ailleurs, si l'on veut comprendre la structure et la logique opérationnelle du système médiatique allemand, il est nécessaire d'examiner les décisions prises par la la Cour Constitutionnelle ( Bundesverfassungsgericht ). Ses interprétations de la Constitution sont les bases pour définir un système télévisuel dual dans lequel offres publique et commerciale coexistent. C'est le résultat du constat selon lequel la liberté d'expression et le droit à l'information ne sont pas seulement une donnée subjective mais doivent bénéficier de garanties objectives. Dès lors, l'existence de diffuseurs de service public qui assurent la mise à disposition d'une offre universelle, de base, diverse, pluraliste et de qualité est le pré-requis au développement de chaînes privées commerciales.
Il est également important de garder à l'esprit que la diffusion n'est pas du ressort de Gouvernement fédéral mais de celui des Länder (États allemands). Chaque État a son autonomie en matière de réglementation des médias et de délivrance de permis d'émettre pour les diffuseurs publics ou privés. Cela a plusieurs conséquences. La première d'entre-elles est qu'il n'y a pas de diffuseur national. Chaque État (Land)(ou parfois la réunion de quelques-uns d'entre-eux) a son propre diffuseur public qui est l'opérateur d'un canal régional de télévision et de radio. Ensemble, ils forment l'ARD ( Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschland ), qui diffuse plusieurs canaux à couverture nationale : la “Erste”, la plus importante, et EinsExtra, Einsplus et EinsFestival qui furent créées au moment du passage au numérique. A côté de l'ARD, il y a un second diffuseur, ZDF ( Zweites Deutsches Fernsehen ) qu'on peut décrire comme le résultat d'un accord entre les gouvernements des Länder. Elle a la charge de quatre chaînes à couverture nationale : ZDF, la principale et ZDFinfokanal, ZDFkulturkanal et ZDF-Familienkanal, qui apparurent également au moment du passage au numérique. Enfin, ARD et ZDF produisent ensemble les chaînes thématiques suivantes : 3sat (culture), Arte (culture, en collaboration avec d'autres diffuseurs publics européens), Phœnix (information et documentaires) et KIKA (pour les enfants). Au total, les citoyens allemands ont accès à 12 chaînes à couverture nationale auquel s'ajoute une chaine régionale.
La seconde conséquence du développement du service public sur des bases régionales et du fait que les gouvernements régionaux peuvent promulguer leur propres lois est qu'il y a nécessité de coordination entre Länder. C'est dans ce but que fut mis signé le Traité inter-étatique en 1991. Effet de la constante évolution du système médiatique, celui-ci a été plusieurs fois amendé et il couvre dorénavant également les services les services en ligne ( Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien – RstV). La version la plus récente (la 13ème) est entré en application au 1er avril 2010.
Le RstV stipule que que l'existence et le développement du service public de diffusion doit être garanti. Cela signifie que tous les moyens techniques de transmission peuvent être utilisés. Concernant l'innovation, le service public se doit aussi d'être un acteur concret dans le champ des médias-en-ligne ( RstV-art.11) De plus, son financement, basé sur une redevance universelle, doit être maintenu et garanti.
A ce qui précède, il convient d'ajouter que le RstV décline les buts principaux du service public qui inclut sa contribution à la formation d'une libre-opinion personnelle et publique et doit être au service des besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société. A cet effet, les diffuseurs publics doivent fournir aux citoyens une offre qui soit éducative et culturelle, qui dispense de l'information, transmette l'expression publique et du divertissement. Enfin, le Traité établit que l'objectivité, l'impartialité, l'équilibre et le pluralisme des opinions soit les règles de conduite de l'offre de service public (RStV, art. 11(2)).
Pour ce qui concerne l'actuelle situation des diffuseur publics allemands, le tableau ci-dessous permet de s'en faire une image générale :
• En 2009, l'organisme chargé de la collecte de la redevance a versé 7,6 milliards d'Euros aux diffuseurs, plus importante dotation au service public au monde
• ARD-Dritte, les chaines du réseau régional (Länder) étaient les plus regardées avec 13,5% de part de marché.
• La Erste et la ZDF obtiennent également d'excellents résultats avec, respectivement, 12,7 et 12,5%.
• Pour l'année 2009, l'offre de service public (toutes chaines confondues) avait le leadership du marché allemand avec une moyenne quotidienne en audience cumulée qui se situait entre 41,5 et 45,3%.
• Les chaines thématique du service public obtiennent des résultats plus discrets (entre 0,7 et 1,4%) mais elles n'en sont pas moins leader dans leur segment de marché.
A côté de leur offre télévisuelle, les diffuseurs publics allemands opèrent diffusent également plusieurs chaines radiophoniques au niveau régional. En bref, il y un opérateur radio à couverture nationale (Deutschlandradio) qui distribue 3 chaines : Deutschlandfunk, Deutschlandradio Kultur et DRadio Wissen. Le dernière étant exclusivement diffusée par Internet.
En conclusion, il est nécessaire de faire mention des activités en-ligne des diffuseurs publics allemands (telemedia) qui comptent un large éventail de contenus et services (voir le point 4).
2. Les aides d'État et évaluation préalable du service public
La forte position des diffuseurs publics allemands dans le système médiatique a souvent été la cause de conflits et de discussions. Les opérateurs commerciaux présents sur le marché considèrent qu'à cause de leurs mécanismes de financement, les diffuseurs publics font distorsion à la libre-concurrence. Par conséquent, entre 2002 et 2004, un certain nombre d'entre-eux et plus particulièrement le V§PRT, - l'association. Ils arguaient du fait que la redevance pour le service public était une aide d'État et contrevenait en cela aux articles 86 et 87 du Traité de l'UE. De plus, les plaintes mettaient aussi l'accent sur l'intense activité des diffuseurs publics sur Internet, ce qui selon eux ne relevait de leur délégation de service public.
Après avoir mené les investigations requises durant l'année 2005, la Commission Européenne a décidé d'ouvrir une procédure contre 'Allemagne pour infraction aux règles de la concurrence. Ce qui entraîna d'intense négociations en 2006. Finalement, à la fin de l'année, un accord fut entériné entre la Commission et le gouvernement allemand ( Beihilfekompromiss ). Il stipulait l'engagement de l'Allemagne à fournir une meilleure définition du mandat de service public et de procéder à une évaluation préalable à toute création de nouveaux services en-ligne.
Cette décision causa de profonds remous dans le système médiatique allemand. Il en a résulté un débat public passionné aussi bien qu'un complexe et onéreux processus régulateur et bureaucratique. LE résultat final fut une procédure d'évaluation connue sous le nom de ‘ Dreistufentest' (DST) ( Test-en-trois-points ). Elle fut rendue officielle par le 12ème amendement au Rundfunk und Telemedien Staatsvertrag (art. 11f) qui prit effet en juin 2009. En sus, une liste “négative” stipulant tous les services que les diffuseurs publics n'étaient pas autorisés à mettre en œuvre était désormais incluse dans le Traité. Finalement, il est aussi intéressant de noter les limites de durée de concession quant aux aux services en-ligne : les contenus à-la-demande traitant du sport ou d'évènements majeurs ne sont offerts que pour 24 heures. Les services en-ligne relatifs à d'autres programmes déjà diffusés peuvent être proposés durant 7 jours. Le versement de ces contenus aux archives des diffuseurs et à leur disponibilité permanente sont assujettis au concept de service en-ligne défini pour chaque service (voir ci-dessous)de l'appréciation favorable du test-en-trois-points.
Comme son nom l'indique ce test (DST en allemand) est une procédure soulevant trois questions :
• Jusqu'à quel point l'offre se conforme t-elle aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société ?
• En quelle mesure cette offre contribue t-elle qualitativement à la concurrence éditoriale ?
• Quelles dépenses sont engagées pour cette offre ?
L'introduction du DST a eu pour conséquences :
• L'obligation pour le service public de développer un concept de services en-ligne propre à chacun d'entre-eux et qui détaille son cœur de cible, ses objectifs et ses buts, ses contenus et sa durée.
• Le conseil d'administration de chaque diffuseur, son gouvernement en quelque sorte, se doit de définir le mandat de service public et de déterminer les critères mis en œuvre pour l'évaluation de son accomplissement.
• L'analyse économique des propositions doit être effectuée par un agent externe.
• Puisqu'une partie significative des membres de ces conseils n'avaient pas les qualifications requises pour participer au procédé d'évaluation, des ateliers particuliers et les actions de formation ont dû être engagées.
• Un budget supplémentaire aussi bien qu'un groupe de travail administratif spécifique pour aider chaque conseil ont été nécessaire.
• La participation des tiers, comme les opérateurs privés du marché ou des citoyens, dont les avis ont été également considérés, ainsi que la complexité du processus et la quantité d'essais effectués a impliqué que le procédé d'évaluation dans son ensemble a duré plus d'une année, de juin 2009 à août 2010.
• Chaque membre de l'ARD était responsable de l'évaluation de ses propres services en-ligne L'évaluation des services des partenaires ARD a été distribuée entre les membres du réseau.
• La ZDF était responsable de l'évaluation de ses propres services.
• L'évaluation des services conjointement opérés par ARD et le ZDF a été distribuée au sein de la ZDF et parmi les membres-partenaires de l'ARD.
• Puisque les conseils de télévision étaient les seuls instances disposant de la compétence requise pour estimer le mandat de service public et pour en évaluer l'exécution par le radiodiffuseur, les opérateurs privés du marché se sont plaints au sujet de transparence du processus. Cependant, les garanties de l'indépendance assurées par la loi allemande ne permettaient l'intervention ni des gouvernements fédéral ou régionaux ou même des autorités réglementaires indépendantes de chaque Länder.
• Afin d'adapter leurs services au concept de services en-ligne (telemedia) et de répondre aux exigences du DST, les radiodiffuseurs publics ont entamé un processus massif de « Contre-publicité » (dé-publication), en supprimant des milliers de pages de leurs sites Web, particulièrement celles qui n'étaient pas relatives à leurs programmes et celles qui pourraient être assimilées à des services en-soi. Tous ces contenus ayant été payés avec de l'argent public, cette action fut fortement controversée.
En guise de conclusion, il est important de noter que tous les tests effectués ont connu une issue favorable, ainsi les diffuseurs allemands ne furent pas dans dans l'obligation de supprimer quoi que ce soit dans leur offre en-ligne. Les diffuseurs privés aussi bien que les éditeurs de presse furent mécontents de ces résultats et on s'attend à ce qu'ils contestent par voie juridique.
3. Le financement des médias de service public
En même temps que l'évaluation préalable du service public, la modification de son mécanisme de financement est l'un sujets de discussion prépondérants. Actuellement, la discussion est concentrée sur le concept sur lequel il devrait être mis en œuvre. Jusqu'ici, la redevance été attachée à la possession d'un appareil récepteur de télévision ou de la radio. Cependant, le développement technologique et la convergence rendent désormais plus difficile la définition-même de ce qu'est un récepteur. De nos jours, nombreux sont les matériels électroniques en mesure de recevoir les signaux de télévision ou de radio. De plus, à l'horizon 2013, la redevance sera attachée au foyer (maison/appartement) aussi bien qu'aux entreprises.
Ce changement pourrait impliquer la nécessité de reconsidérer la structure et la taille de l'établissement en charge de la perception de cette redevance (GEZ). D'ailleurs, le montant de celle-ci, ses formes plurielles et les critères d'exemption sont également des sujets qu'il faudra reconsidérer.
4. Développements techniques et innovation
Les radiodiffuseurs publics allemands sont parmi les plus innovants en Europe. Leur contribution aux progrès techniques les plus pertinents dans le marché de radiodiffusion en est une preuve. Tout d'abord, il est important de préciser leur rôle prééminent pendant la transition analogique-numérique terrestre, qui a été accomplie entre 2003 et 2008. Actuellement, ils sont également les partenaires privilégiés d'une opération visant à déconnecter un satellite de diffusion analogique en Allemagne qui devrait intervenir en avril 2012. Dans ces processus de migration technologique, les diffuseurs publics on été des pionniers par leur offre numérique et une source de référence pour l'information aux citoyens.
Ensuite, les radiodiffuseurs publics allemands développent des stratégies multiplateformes afin d'optimiser les avantages de la convergence. En conséquence, leurs canaux sont disponibles non seulement par le satellite, par le câble et par les plateformes terrestres mais ils sont également une partie de l'offre IPTV. D'ailleurs, l'ARD et le ZDF sont également présents dans des initiatives de WebTv comme Zattoo.
En outre, les radiodiffuseurs publics allemands sont très actifs dans le monde en-ligne. Ils ont développé leurs propres portails Internet, avec un choix important et diversifié de services . Une attention particulière devrait être prêtée à leurs Mediatheken (archives), qui permettent aux utilisateurs d'avoir accès sur demande aux programmes offerts sur les chaines publiques. D'ailleurs, les podcasts, les services de RSS et les lettres d'information liés aux contenus diffusés sont également disponibles. En outre, les radiodiffuseurs publics allemands sont très actifs dans le domaine des réseaux sociaux. Ils ont ainsi développés leur propre Facebook et Youtube.
En conclusion, il est également important de mentionner les activités de service public pour ce qui concerne la conception d'applications pour smart-phones et tablettes. Après obtention d'un résultat positif au `Three-steps-test', l'ARD travaille à une application connectée à son journal télévisé (Tagesschau).
Pour ce qui regarde l'innovation technique, l'ARD et la ZDF se sont associées à l'Institut für Rundfunktechnik (IRT), un des principaux instituts de recherche européens dans le domaine des médias et de la technologie de télécommunications. En ce sens, ils sont des partenaires actifs du projet de HbbTV (diffusion à bande large hybride), qui est une initiative prééminente dans le développement des services hybrides de télévision. Ces services hybrides furent présentés lors de la dernière édition de l'IFA, en 2010, à Berlin. Ils ne proposent pas seulement les guides de programme électroniques améliorés (EPG) mais aussi l'accès aux contenus à-la-demande et des applications interactives.
Enfin, l'ARD et le ZDF sont également très actives dans le domaine de la haute-définition (HD) et les deux radio-diffuseurs offrant déjà leurs canaux principaux dans ce format par satellite.
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