INFOCIVICA - IDENTITE ET DIVERSITE DE L'EUROPE - Séminaire d'approfondissement rapport n. 1. La transformation de la société, la demande et la mission des services publics dans la société de l'information et de la connaissance
Prix Italia Turin– 21 septembre 2010

Deuxième partie - REDESSINER L'IDENTITÉ DES SERVICES PUBLICS EN EUROPE - La proposta di Infocivica al Gruppo di Torino

Manlio Cammarata

Directeur d'InterLex

Synthèse en temps réel:

Manlio Cammarata, a rappelé avant toute chose comment le monde des médias était en train de changer et particulièrement dans cette région que nous désignons comme « service public radio-télévisuel ». cela fait déjà quelques années que ces services ne se limitent plus à la radio et à la télévision mais également d'Internet et de services innovants. Ce n'est pas un hasard si nous ne  parlons plus de « télévision » mais de « médias cross-médias ». Quoiqu'il en soit parler de télévision ou même de de cross-médias dans le cadre européen est chose complexe et ce, avant tout, à cause des différences organisationnelles entre les pays européens mais également par l'insuffisante  action européenne dans le domaine réglementaire. De fait, l'évolution de la norme européenne des timides premiers pas de 1989 jusqu'au Protocole d'Amsterdam s'est concentrée sur l'épineuse question des financements des services publics.  Cammarata a également rappelé la Directive « Télévision sans frontières »de 2007 dans un contexte des télécommunications  totalement bouleversé : la question réglementaire, à ce niveau, introduit la notion « service de médias audiovisuels » qui dans le titre et une partie du document remplace le terme « télévision ». Mais à lire ce texte on réalise que ce qui l'inspire est encore télévisuel. A cela  doit s'ajouter la difficulté à distinguer médias linéaires et non-linéairesqui, malheureusement ont tendance à se superposer.
Dans le même temps, l'Italie a subi depuis l'après-guerre jusqu'à aujourd'hui un contrôle total de la part de l'Etat. Et tandis la loi Gasparri de 2004 prévoyait la privatisation (jamais advenue) de la Rai et dans une phase transitoire, le retour du contrôle du service public par le gouvernement. L'assimilation de la directive européenne avec le passage formel de la « télévision » aux « médias de services audiovisuels » est devenue l'occasion d'inaugurer un contrôle d'Internet., appliquant aux services télévisuels en-ligne des règles identiques à celles qui s'appliquent à la TV traditionnelle avec, de plus, des ajouts qui étranglent les opérateurs, éloignant définitivement notre pays d'une vision européenne du service public.

Synthèse continue en temps réel

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Synthèsè Plan suivi par le Prof. Pierre Musso dans son intervention.

Le débat aujourd'hui en Europe et le contexte normatif actuel

1. Prémisses

Nous nous sommes ici réunis pour une importante manifestation consacrée à la télévision et nous discutons du service public. Tout est donc normal. Cependant, Il peut sembler curieux qu'on ne trouve trace du mot “télévision” dans l'intitulé de notre étude. Nous parlons en revanche de “médias” et recourrons au si laid mais si efficace nouvel adjectif “crossmédial”. Mais c'est là une juste position en regard d'un futur à court-terme et à la réalité désormais en passe d'être définie dans le monde de l'information et de la communication. Par ailleurs, dans la toute dernière directive européenne traitant de la télévision on ne trouve nulle trace de ce dernier terme, désormais remplacé par “médias numériques”.
Il est donc évident que le monde des médias change ainsi que change cette partie du monde des médias que nous connaissons sous le vocable de “service public de radio-télévision”. Celui-ci, par ailleurs, et ce depuis plusieurs années, n'est plus seulement fait de radio et de télévision mais aussi d'Internet et des premières expériences des services innovants. Donc, ce qui doit nous intéresser, c'est l'évolution du service public dans ce contexte crossmédial. Évolution certainement mais pas extinction car les raisons qui ont amené à sa naissance n'en ont pas disparu pour autant. Simplement, elles ont changé, tout au moins en partie.

Mais parler de service public télévisuel (ou crossmédial) dans le cadre européen n'est pas chose aisée. Deux catégories de raison s'y opposent : la première tient à la grande diversité des organisations ayant trait aux services publics dans les États européens et la seconde résulte de l'insuffisante action normative des institutions communautaires qui n'ont pas encore tenté, par un effort systématique, d'élaborer une définition d'un service public dans le cadre commun et d'en énoncer les buts.
Pour le premier point il suffit de considérer par exemple l'écart qui a toujours prévalu entre les conceptions britannique et italienne du service public : au Royaume-Uni, l'indépendance vis-à vis du politique est la vertu cardinale et toute son organisation vise à la préserver tandis qu'en Italie, ce service public est né et continue d'être géré sous contrôle de ce politique et en particulier des gouvernements qui sont succédé. Naturellement il y a des situations intermédiaires, comme par exemple en Allemagne où le service public est contrôlé par les Länder, le rôle du gouvernement fédéral se limitant à une fonction de coordination.

2. L’Évolution réglementaire en Européenne

Le second point, relatif aux développement des normes communautaires tels qu'ils sont perçus en Italie, est le point central de la présente communication. Le 1er acte au niveau européen est récent, il s'agit de la directive “Télévision sans frontières”(9/552/CEE du Conseil en date du 3 octobre 1989, relative à la coordination de dispositions législatives formalisées, réglementaires et administratives, ayant trait aux pratiques de l'activité télévisuelle dans les États Membres). Ceci n'est pas particulièrement novateur car en effet limité à définir les activités télévisuelles comme “services” dans les termes employés par le Traité de l'Union Européenne, à préconiser une part majoritaire de temps de diffusion sur les émetteurs aux productions européennes ( avec une part réservataire de 10% pour les producteurs indépendants) et à poser certaines limites à la publicité. En outre, elle régule les rapports réciproques entre les diffuseurs des différents États, justifiant en cela le libellé du titre de la directive.
Il faudra attendre huit ans avant une mise à jour des dispositions de 1989. Dans le laps on a pu observer de nombreux changements : l'Europe se décida à répondre du même pas à l'initiative résumée dans le document Clinton-Gore de 1994 sur les “autoroutes de l'information”. Le point culminant en fut le “Rapport Bangemann” et le sommet du G7 à Bruxelles en 1995.
Pour tenir compte des développements des technologies fut émise la directive 97/36/CE qui portait modification à la directive 89/552, avec pour points centraux la compétitivité de l'industrie audiovisuelle européenne, la libre-circulation et la concurrence, les principes juridictionnels et de nouvelles règles sur le télé-shopping et la publicité. Il y était également réaffirmé le principe de libre-accès aux programmes d'intérêt public sans oublier d'y introduire de nouvelles règles pour la protection des mineurs. Rien de considérable pour ce qui regardât le service public.
En revanche, ce dernier fut l'objet, quelques mois plus tard, du”Protocole sur le système de radio-diffusion publique dans les “États membres”, annexe au Traité d'Amsterdam. Mais ce protocole s'est limité à établir que les financements accordés aux diffuseurs publics pour leur permettre cette mutation de leurs devoirs ne pouvaient être assimilés à des “subventions publiques de la part des États”” sous réserve de ne pas fausser le marché. La définition et l'organisation du service public sont explicitement laissées à la responsabilité des États nationaux : ainsi, il n'y a pas la moindre référence réglementaire d'origine européenne à un service public radio-télévisuel.
En novembre 2001 fut publiée la “Communication de la Commission relative à l'application des règles sur les aides publiques d’État au service public de radiodiffusion”. Mais cette Communication affirmait aussi qu'il n'était même possible d'effectuer un examen exhaustif de l'application de ces règles sur les subventions publiques en l'absence d'une définition officielle de la notion de « service public » dans le cadre européen (§ 32 et §33).

3. La directive “Services de média audiovisuels sans frontières” et la situation en Italie

La réglementation européenne des TLC a vécu une mutation conséquente: partant des directives 90/387 et 90/388 qui rendirent effective la libéralisation du secteur pour aboutir au “paquet” des quatre directives de qui prenaient acte de la “convergence” et redéfinissaient le périmètre régulateur quant à quelques aspects du marché télévisuel et des services internet résidant dans le contexte du système des télécommunications.
Voici donc la directive 65/2007 qui traite de cette la notion de “Services de média audiovisuels” qui, dans le titre et dans certains passages du texte, remplace le terme “télévision”. Cependant cette dernière reste au centre des préoccupations du législateur communautaire même si avec ce nouveau distinguo entre télévisions “linéaires” et “non-linéaires”, l'attention prêtée à ceux-ci est largement plus conséquente dans les nouveaux médias numériques que dans le contexte des télévisions traditionnelles.
C'est là un changement de perspective considérable même si on n'est pas d'accord avec certaines affirmations, mais encore peut-être trop prudent si l'on compare la vitesse des progrès technologiques et leurs conséquences dans le monde des médias à la lenteur législative au niveau communautaire. Sans oublier qu'à celle-ci, il faut ajouter, parfois, les résistances des législateurs nationaux. Et c'est le cas pour la mise en pratique de la directive en Italie qui apportait de nombreuses modifications au Texte unique de la radio-télévision en vigueur depuis 2005. Celui-ci est un enfant de la “loi Gasparri” de 2004 et supporte encore la charge non négligeable de nombreuses dispositions dont l'origine remonte déjà à quelques décennies. Mais pour l'aspect qui nous intéresse en premier lieu, celui du service public, elle rend encore plus prégnante le contrôle du gouvernement sur ce service public.
Il est peut-être utile de rappeler qu'en Italie, la radio naquit comme entreprise délégataire en 1924 sous le strict contrôle du gouvernement fasciste qui, dans les années 30, en fera un instrument de propagande politique. Après-guerre, avec la chute du fascisme, la situation changea peu, le contrôle du système – et de la programmation - passa du Ministère de la culture à Celui des postes et des télécommunications. Si la radio n'était plus instrument de propagande, son siège et sa surveillance relevaient du périmètre gouvernemental.
Dans les années 70, la situation devait se modifier avec l'apparition des radios puis des télévisions privées, fortement combattues par la majorité d'alors qui bénéficiait du soutien des interprétations résolument conservatrices de la Cour Constitutionnelle. Mais en 1974 un avis fondamental de cette même Cour (n. 225) affirmait que le contrôle de la radio-télévision devait passer du Gouvernement au Parlement en tant que représentant de la communauté nationale (tandis que l'avis n.226 ouvrait la voie libre aux télévisions privées câblées). La réforme de 1975 prit acte des prescriptions de la Cour et le siège et le contrôle de la télévision publique étaient désormais confiés à la commission parlementaire ad-hoc instituée en 1947 et dans cette optique, opportunément rénovée dans sa structure et ses buts.
Cependant, en 1974, la loi Gasparri envisageait la privatisation (jamais lancée) de la Rai et, dans une phase transitoire, le retour du contrôle du service public aux mains du Gouvernement. En effet, l'article 20, auquel il faut ajouter l'article 9, établissait que deux des sept membres du conseil d'administration de la délégation de service public ( parmi lesquels le président) sont nommés par un membre de la majorité, en l’occurrence le Ministre de l'économie et des finances, c'est à dire le Gouvernement. Avec pour conséquence que même si, hypothèse hautement improbable, la commission parlementaire devait élire seulement trois membres de la majorité pour quatre de l'opposition, l'équilibre pencherait toujours finalement du côté majoritaire.
Dans ce cadre, la mise en œuvre de la directive fut pour une part un acte obligé, avec un passage formel de la “télévision” aux “médias de service public”. Corollairement ce fut aussi l'occasion de resserrer le contrôle sur internet en appliquant aux services télévisuels en ligne des règles identiques à celles qui s'imposaient aux télévisions traditionnelles. De fait, la conjugaison de la définition des” médias de services public” telle que la contient l'article 2 et de l'article 22-bis soumet les web-TV au de l'autorisation préalable. Ce qui semble contraire à l'esprit de la directive et en particulier si l'on considère l'article n.15. Ceci, en d'autres termes, a pour conséquence d'éloigner notre pays d'une vision européenne du service public, télévisuel ou crossmédial. Une occasion de revoir la conformité de notre système avec le contexte européen pourrait être la mise en œuvre de la directive 2009/140, une mise à jour des directives de 2002 sur les télécommunications.