1. Service public et services en ligne

Un des problèmes fondamentaux concernant le Service Publique de Télévision et les services en ligne a été judicieusement formulé par Meike Ridinger dans son étude « La mission de service public et les nouveaux médias » : « Les activités en ligne des médias de service public, qui dépassent le cadre du simulcast (diffusion intégrale et simultanée d'un contenu sur Internet), provoquent néanmoins régulièrement un débat avec les opérateurs de médias privés sur les possibilités et les limites juridiques des offres de service public dans les nouveaux médias. Les radiodiffuseurs privés craignent en effet une distorsion de la concurrence dans la mesure où des contenus pouvant également être fournis par les diffuseurs privés sont financés par la redevance. La presse proteste en particulier contre la concurrence des offres de textes “similaires à la presse” et exigent que ce type de service puisse être fourni tout au plus en corollaire d'un programme. »

Le mode de diffusion ( simulcast ) des nouveaux médias numériques de service public, même dans le cadre de plateformes comme «  You Tube » par exemple, suscite bien moins de réticences que lorsqu'il est question d'offres commerciales. C'est tout particulièrement cette dernière situation qui pose problème. Toute la difficulté réside dans le fait de différencier le commerce électronique de la mission de service public. En effet, alors que la tendance actuelle esquisse l'abandon progressif du marché publicitaire par les opérateurs publics de télévision (comme ce fut le cas, récemment, en France et en Espagne), il nous semble que le débat sur l'intérêt général d'un modèle commercial de Service Publique de Télévision pour le Web n'a plus lieu d'être.

L'ambigüité du fondement de la compétence (non exclusive) de la CE en matière de réglementation de la radiodiffusion, entendue comme service d'intérêt économique général, est un autre problème à débattre. Il y a, certes, « une compétence de type subsidiaire en matière de culture et, par conséquent, de radiodiffusion » , mais aussi en matière d'économie et de marché intérieur, c'est-à-dire, également, en termes d'activités culturelles. Et, par voie de conséquence, de concurrence. Ridinger reconnaît qu'il y a une « ambivalence de la radiodiffusion, qui est à la fois un bien économique et culturel » . Elle  ajoute que, selon le Traité de la CE, « les dispositions en vigueur laissent une marge de manœuvre pour les activités de nature non économique, par exemple dans le cas d'aides de l'État à des fins culturelles » … Nous sommes donc, de fait, face à une double ambigüité.  La « culture » apparaît dans la réglementation européenne comme une sorte de Dr. Jekill et Mister Hyde : le plus souvent comme une activité économique soumise à une logique de concurrence, mais également – si besoin est – comme activité non économique... Le péché mortel dont est entachée la politique audiovisuelle européenne, depuis les années 80, repose précisément sur la délicate ambivalence du modèle, de manière à occulter davantage l'option commerciale et concurrentielle de la grande majorité du système européen.

Paradoxalement, au fil du temps, la technologie – et les publics – démontrent à la CE et à ses responsables politiques que des erreurs ont été commises, par le fait de cultiver des ambiguïtés entre culture et marché dans le secteur audiovisuel public, au cours des vingt dernières années. Il ne s'agit pas d'un problème marginal, d'autant plus que nous avons ici affaire au troisième secteur le plus financé par l'Union Européenne. En effet, « les radiodiffuseurs de service public européens perçoivent chaque année plus de 22 milliards d'Euros sous la forme de redevances ou par financement public direct, ce qui fait d'eux le troisième secteur bénéficiaire d'aides d'État, après l'agriculture et les entreprises de transport. »

La définition des frontières entre les différents niveaux de compétence de la Communauté et des États membres ne constitue  pas « le » problème majeur de toute cette problématique, étant donné que la CE n'intervient pas dans des domaines décisifs – je dirais même d'orientation stratégique –, notamment en matière de production et de diffusion de contenus d'origine européenne. Roberto Barzanti, ex-vice président du Parlement Européen, en témoigne : « Lorsque les chaînes remplissent leurs quotas, elles le font généralement avec des œuvres nationales et non avec des œuvres d'autres pays européens. De ce point de vue, on peut se demander si deux des objectifs principaux de 1989, la circulation européenne des œuvres et le renforcement de la production par la création d'un “second marché”, ont bien été atteints ».

Il y a toutefois un autre sujet primordial en matière d'intervention réglementaire. En effet, la défense du pluralisme et de la diversité d'opinion est régi par des mécanismes qui sont eux-mêmes des restrictions à la liberté des radiodiffuseurs, bien qu'ils postulent et garantissent le pluralisme (politique, culturel, géographique). En réalité, il est vrai que « plus la mission est définie concrètement de la part de l'État, plus on risque de voir les obligations qui en découlent en matière de conception des offres et des programmes interférer de façon illicite avec la liberté éditoriale des médias de service public. En effet, ces derniers doivent pouvoir décider eux-mêmes sur la base de considérations journalistiques dans le cadre d'une définition générale de leur mission » . Néanmoins, la sauvegarde de l'indépendance et du pluralisme doit être une valeur garantie indépendamment de tout critère journalistique. En d'autres termes, en soi, la liberté éditoriale ne justifie pas toute et n'importe quelle option. Ce qui signifie que, sous couvert de la liberté éditoriale, on a parfois gouvernementaliser et/ou instrumentaliser des services publics européens et commis des violations à l'encontre du pluralisme.

Pour en revenir à la thématique du Service Publique de Télévision en ligne, selon la conception de la Commission, les services qui ne constituent pas des « programmes » au sens traditionnel – comme les services d'information en ligne – peuvent également faire partie intégrante de la mission de service public quand ils « servent les mêmes besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société » . En clair, il est fondamental de légitimer les options et les contenus du service public et, dans ce cas précis, l'instrument de contrôle de la BBC – le Public-Value-Test (évaluation de l'intérêt public) destiné à apprécier la valeur des programmes de la BBC (« Quel intérêt présente le programme pour la collectivité ? ») – nous semble très pertinent. D'ailleurs, la résolution du BBC Trust de permettre aux médias régionaux d'investir sur Internet, tout en ayant la certitude que BBC n'interviendra pas sur ce marché, constitue une référence importante pour définir l'encadrement des développements à venir dans ce domaine.

En fait, la tendance générale, au vu des différents cas (français, irlandais, belge, anglais), semble aller dans la bonne direction, notamment dans le respect des intérêts démocratiques, sociaux et culturels de la société. L 'Allemagne aborde la question de façon très claire, lorsqu'elle propose que la mission de service public soit limitée aux offres éditoriales – reflétant la plus-value des organismes publics de radiodiffusion – axées autour de l'information, de la formation et de la culture, dans les différents domaines – les arts, les sciences, la pensée, le cinéma, la musique, etc. Il est également important de préserver, comme l'ont fait les Allemands, l'accès « à la société de l'information à toutes les catégories de la population, [de]garantir aux minorités un accès adéquat aux services, [de] mettre les nouvelles offres numériques au service des citoyens».

Ce n'est pas du tout le même registre que de vouloir intégrer des offres payantes dans les missions du Service Publique de Télévision. Depuis la révision de la Communication, il n'y a dorénavant pas lieu de « considérer comme un service nouveau la diffusion simultanée d'un contenu déjà disponible sur une plateforme de diffusion (télévision ou radio) sur de nouvelles plateformes (Internet, appareils mobiles). Les offres payantes peuvent exceptionnellement être considérées comme partie intégrante de la mission de service public pour autant qu'elles se distinguent clairement des offres commerciales. En revanche, la fourniture de contenus premium selon le principe de paiement à la séance n'est pas considéré comme relevant de la mission de service public».

Il devient ainsi intéressant de repenser le modèle classique du Service Publique de Télévision, dans le sillage de l'ensemble des décisions qui excluent de multiples contenus du service public sur le web. En vérité, dans le Service Publique de Télévision classique il n'y a pas mémoire d'un programme, contraire à la mission de service public, qui ait été exclu para le législateur ou le régulateur… Mais il y en a eu… et certainement beaucoup ... Il est donc fondamental, soit dans le système télévisuel soit dans les nouveaux médias, de savoir exactement où se situe l'intérêt général ( public value ) des contenus de service public. Cela va dans le sens de la révision de la Communication de la Commission (2001/C 320/04). Il est évident que la prescription d'un test à propos de l'intérêt général d'un service permet de vérifier, sur une base approfondie, comme l'évoque Ridinger (2009 :11), « si un nouveau service fait ou non partie intégrante de la mission de service public, s'il provoque ou non une distorsion de la concurrence et s'il bloque ou non l'accès au marché.» Néanmoins, il faudra examiner la question au-delà des services, de manière à être également exigeant en matière de qualité et de diversité des programmes des opérateurs publics. Par exemple, au Portugal, le dernier rapport du régulateur, relatif à l'année 2008, constate que l'opérateur public portugais ne se distingue pas vraiment des pratiques des opérateurs privés, ce qui équivaut à dire qu'il y a un phénomène de mimétisme entre le service public et les chaînes privées qui va à l'encontre du principe de la distinction.

La question de la qualité est une question essentielle, comme le reconnaît d'ailleurs Ridinger: «  Tout d'abord, il faut considérer le respect des normes de qualité, car les exigences qualitatives au niveau national constituent la marque distinctive des services d'intérêt économique général dans le secteur de la radiodiffusion. (…) Le TPICE considère qu'il n'y a aucune raison de maintenir un mode de financement public lorsque les organismes publics de radiodiffusion ne respectent aucune norme particulière et opèrent sur le marché comme de quelconques prestataires, tels des radiodiffuseurs commerciaux».

Notes de 1 à 16

1) Meike Ridinger, « La mission de service public et les nouveaux médias », IRIS plus, Observations juridiques de l'Observatoire européen de l'audiovisuel, Edition 2009-6, p. 3.

2) Ridinger, op. cit ., p. 4.
3) Idem .
4)  Ibidem .
5)  Francisco Rui Cádima, A Crise do Audiovisual Europeu – 20 anos de políticas europeias em análise , Lisboa : Media XXI, 2007.

6)  « Aides d'État : la Commission actualise les règles applicables au financement des radiodiffuseurs de service public par l'État », IP/09/1072. Bruxelles, le 2 juillet 2009.

7)  Roberto Barzanti, «Les défis de la transparence dans le secteur audiovisuel» (Janvier 2003). Sur ce thème, voir aussi la « Résolution du Parlement Européen sur l'application des articles 4 e 5 de la Directive 89/552/CEE “Télévision sans Frontières”, telle que modifiée par la Directive 97/36/CE, pour la période 2001-2002 (2004/2236(INI)) ».

8) Ridinger, op. cit , p. 6.
9) Idem .
10) Ibidem , p. 8.
11) Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04).

12) Ridinger, op. cit , p.10.
13)  Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2001/C 320/04).

14)  Cf. ERC, Relatório de Regulação de 2008,

15) « ERC preocupada por RTP continuar a imitar SIC e TVI », Jornal de Negócios online, 7 août 2009.

16)  Ridinger, op. cit , p. 9.