SAGGI 2010
ESPAÑA 2010:
CONTRAREFORMA AUDIOVISUAL DE MERCADO
Enrique Bustamante
Universidad Complutense de Madrid
El balance oficial realizado desde el Ministerio de Industria y la SETSI sobre el apagón analógico ha presentado de forma triunfalista el logro de la transición digital, aunque se olvide el absoluto fracaso de esta en las frecuencias locales y regionales privadas. Consecuentemente, el “TDT. Informe final 2010” da por consumado felizmente el proceso (Impulsa TDT, 2010). Sin embargo, como escribíamos en el Prólogo al libro de las segundas Jornadas CONTD, “Lo que se dirime en definitiva no es el happy end de una hazaña tecnológica, la expansión y generalización de la televisión digital, sino la aportación básica que estas nuevas redes pueden hacer a la industria, al pluralismo, a la economía y la democracia de la sociedad española. Lo que se podrá examinar en definitiva en próximos encuentros es si se van aprovechando esas potencialidades del medio televisivo o si, como la larga historia de errores y fracasos del audiovisual español podría incitar a pronosticar, estamos en camino de una nueva cita frustrada con la historia” (Bustamante, E. 2009; En Francés. M. (Coord.), 2009).
a gestación de la contrarreforma en RTVE:
A título de breve recordatorio, es preciso rememorar que la reforma del servicio público y del audiovisual en su conjunto fue un punto capital en el programa electoral de Rodríguez Zapatero al frente del PSOE en 2004. El nombramiento inmediato del Consejo para la Reforma de los medios estatales de titularidad pública y los proyectos legales aprobados sobre la base de su Informe rubricaron la seriedad de este compromiso. Así se promulgó la ley 17/2006 de 5 de Junio sobre la radio y la televisión pública estatal que implicó un salto cualitativo respecto a la historia completa de RTVE, sobre su herencia de televisión de régimen (franquista) pero también sobre el modelo partidista y desorientado que le sucedió en democracia durante otro cuarto de siglo (contado desde el Estatuto de 1980). El Gobierno, sobre todo, aceptaba cortar el cordón umbilical que le unía a RTVE y sus posiciones privilegiadas de poder y manipulación; Con una definición estricta del servicio público y sus misiones en mandatos-marco y contratos programa, RTVE ganaba una singularidad diferenciadora que la legitimaba socialmente; Tras la asunción estatal de la millonaria deuda (más de 7.500 millones de euros), un modelo financiero mixto pero transparente y acorde con la doctrina europea permitía una economía sostenible, dominada por la subvención pública y complementada con una financiación comercial controlada y en retroceso (un minuto menos de publicidad /hora cada año durante un cuatrienio compensada por el Estado como lucro cesante) (ver Bustamante, E., 2006).
No es este el lugar adecuado para hacer un balance detallado de los aciertos y fallos del servicio público estatal desde entonces. Pero hay que resaltar que el modelo demostró su éxito en los principales parámetros: en la independencia informativa insólita conseguida, en el inicial consenso inédito de los partidos parlamentarios, en sus saneadas cuentas, en el inicio de su despliegue en Internet, en la recuperación cuando no liderazgo de sus audiencias. Y sin embargo, en 2009 el Gobierno impone, por la vía de urgencia, un radical cambio del modelo financiero de RTVE alegando perfeccionar su independencia financiera. Todo un giro que no deja de oler fuertemente a repentina contrarreforma. Pero realmente, esa oscilación de 360 grados tenía ya elocuentes señales anticipatorias desde 2005.
En primer lugar estuvo la decisión de no conceder más que cinco canales en TDT a RTVE, pese a que el Consejo de la reforma y la mayor parte de las entidades empresariales y de consumidores se pronunciaron en estos momentos por la concesión de dos múltiples completos. Aunque aparentemente no pareciera ligada a estos escenarios de futuro, la imposición de un salvaje ERE (desaconsejado vivamente por el Consejo en su Informe por criterios discriminatorios e irracionales de edad) por parte del Presidente de la SEPI, Martínez Robles, respaldado por el Ministro de Hacienda Pedro Solbes, mostró asimismo que en el seno mismo del Gobierno estaban venciendo parcialmente quienes , con escasa conciencia del servicio público, preferían una RTVE barata y de escaso peso social.
La paralización de los anteproyectos aprobados por Consejo de Ministros y visados favorablemente por el Consejo de Estado, de Ley General Audiovisual y de Ley del Consejo de Medios Audiovisuales, anheladas desde hacía tantos años por el debate ciudadano y reclamadas periódicamente por todas las oposiciones parlamentarias, fue sin embargo la señal de que el impulso regeneracionista se había agotado apenas comenzar.
Tras tres años de parálisis, el decreto-ley urgente 8/ 2009 de 28 de Agosto (BOE de 31-8-2009) fue la señal ostentosa de que llegaba la hora de la contrarreforma. Aparentemente, se trataba tan solo de prohibir la publicidad, el patrocinio o la televenta desde comienzos del 2010, para garantizar la “independencia económica” de RTVE y conseguir el perfeccionamiento de un modelo que “permita la existencia y la convivencia estable” con el sector privado. Para ello se hacía depender la financiación de RTVE, además de las subvenciones presupuestarias, de una parte del canon por uso de las frecuencias más una tasa sobre la facturación de cadenas privadas abiertas y de pago, además de sobre los ingresos de operadores de telecomunicaciones que ofrecieran servicios audiovisuales.
Frente a la mitología oficialista en torno al modelo BBC, podría debatirse la auténtica filosofía subyacente a esta regulación y sus peligros intrínsecos: por ejemplo, la dependencia de sus competidores que acarreaba, que no parecía la mejor vía de asegurar la independencia económica del servicio público; o sobre cómo la convivencia estable y pacífica pretendida sólo se daría si todos los ingresos publicitarios de RTVE se desviaran hacia las cadenas privadas comerciales, lo que está lejos de resultar seguro, porque en otro caso los agentes privados continuarían con su afán depredador dirigido hacia la jibarización de las audiencias del servicio público (el auténtico recurso rentable); Podría recordarse la imprevisibilidad de un modelo, carente de una auténtica memoria económica, que podía amenazar en cualquier momento la situación financiera de RTVE; O simplemente, el difícil encaje de estas nuevas tasas con la doctrina europea, como muestran los expedientes abiertos inmediatamente por Bruselas, cuyo fallo negativo en lo que afecta a la tasa impuesta a las operadoras de telecomunicaciones, la más cuantiosa, ha abierto una grave crisis del modelo, de consecuencias difícilmente reparables en época de fuerte endeudamiento del Estado, para la economía del servicio público.
Más allá de estos debates, centrado generalmente en la supresión radical de la publicidad, el decreto de 2009 es mucho más explícito en sus intenciones: junto al reforzamiento legal de costosas misiones del servicio público, frente a la obligación de llenar los espacios vacantes por la publicidad (más de 8.000 minutos /año), y a la de alimentar tres nuevos programas digitales, impone draconianos límites a la capacidad de RTVE de mantener su influencia pública: práctica congelación del presupuesto de gastos hasta 2014, techo mínimo de recursos destinados a la contratación de retransmisiones deportivas, reducción malthusiana en la emisión de estrenos de largometrajes contratados a las “grandes productoras internacionales”, y prohibiciones genéricas de “sobrepujar” o “sobrecotizar” en las compras de programas. Máxima retórica simbólica, por inútil, en dirección a las cadenas privadas, en el decreto el Gobierno se prohíbe a sí mismo conceder más de un 25 por ciento de las frecuencias estatales al servicio público, justamente después de haber bajado su porcentaje del 50 al 25 por ciento (de dos cadenas abiertas sobre cuatro a dos múltiples sobre ocho).
Este calco acelerado y radical del modelo Sarkozy suponía sin embargo una importación curiosa: Un Gobierno socialista, copiaba a uno ostentosamente de derechas en la solución “final” del servicio público, incluyendo el guiño engañoso al modelo perfecto de la BBC y a la pureza extrema del servicio público.
Las alarmantes noticias publicadas en los últimos meses sobre la financiación de RTVE (“RTVE, al borde de la asfixia financiera”, El País, 21-7-2010; “Hacienda quiere recortar un 6 % la subvención de RTVE” (El País, 26-7-2010) parecen evidenciar una curiosa conjunción de esfuerzos, desde el Gobierno y desde las cadenas privadas para dar una vuelta de tuerca al servicio público, disminuyendo a corto plazo su capacidad de competencia y su peso en la audiencia televisiva española. Más aun cuando todas las noticias apuntan a que el “ajuste” presupuestario en 2011 incluirá un recorte de la subvención estatal a RTVE, de al menos un 6-7 por ciento.
Televisión privada: Una desregulación salvaje:
Como en las decisiones sobre la televisión pública, el nuevo sistema privado encuentra sus antecedentes en decisiones políticas gravemente erróneas adoptadas en 2005. Entonces, tras la “guerra mediática” desencadenada por la voluntad gubernamental de aumentar el número de canales privados, contra la autorización a emisiones en abierto de Canal Plus y la nueva aparición de la Sexta, el Gobierno negocia la “paz digital” sobre la base de una concesión “equitativa” de tres programas digitales a cada cadena privada clásica y de dos suplementarias a cada nueva cadena digital: en total, 15 canales digitales comerciales que con los cinco de RTVE sumará un total de 20 programas estatales. Peor aún, el Gobierno adelanta e hipoteca insólitamente sus decisiones de futuro y promete que, tras la transición digital, cada cadena privada dispondrá de un múltiple completo con cuatro programas que, con los ocho de RTVE, sumarían 32 programas digitales estatales más los previstos para cada ámbito autonómico (8 al menos) y los más de 1.200 locales. Unas promesas que serán confirmadas en el Real Decreto 365/2010 de 26 de Marzo, de asignación de los múltiples TDT tras el cese de las emisiones analógicas. La inviabilidad financiera de este sistema, agudizada por la crisis económica pero de naturaleza estructural en relación al mercado publicitario español, justificarán las siguientes medidas en cadena (ver Bustamante, E., 2008, Ver Academia de TV/EOI, 2010).
En primer lugar, y después de sus críticas sistemáticas a la desregulación vía ley escoba de los presupuestos estatales realizada por los Gobiernos de Aznar, el ejecutivo del PSOE promulga por vía de urgencia siempre la regulación que se transformará en la ley 7/2009 , de materias urgentes en telecomunicaciones, que argumenta la necesidad de mantener “la transparencia y el pluralismo en el mercado televisivo “ pero también la “viabilidad financiera” de la televisión privada, para desmantelar la ya escasa regulación anticoncentración existente, que prohibía simultanear acciones en dos concesiones por encima del 5 por 100. Al permitir la fusión entre cadenas que no superaran el 27 por ciento de la audiencia (en los doce meses anteriores), con los solos límites de tres operadores privados de ámbito estatal y de ocho programas digitales, se lanzaba un inequívoco mensaje proconcentración; Y se hacía una implícita proclama de fracaso de sus intentos de introducir mayor pluralismo ideológico y empresarial en el sistema televisivo, ya que los candidatos a la absorción eran justamente los dos canales autorizados en abierto bajo su mandato, Cuatro y la Sexta. El objetivo de abrir el pluralismo televisivo y de potenciar canales “progresistas” se olvidaba en beneficio del realismo económico.
El panorama futuro de la televisión comercial en abierto en España volvía prácticamente a sus orígenes entre 1990 y 2005, con dos presumibles operadores en abierto controlando férreamente el mercado privado. Con la agravante de que, en el escenario digital, cada uno de esos operadores hegemónicos – Telecinco y Antena 3 TV- tendría dos múltiples y ocho programas a partir de Abril de 2010; Y con la curiosidad histórica de contemplar un duopolio reforzado, dominado por dos grupos no españoles (Mediaset y D´Agostini), en una situación insólita en la Europa occidental, en donde televisión sigue rimando con soberanía nacional. Dos grupos pues difíciles de imaginar como campeones nacionales de la cultura o la economía española, y frente a los cuales los restantes operadores privados estatales, regionales o locales no dejarán de resultar absolutamente marginales en el mercado televisivo.
La Ley General Audiovisual (Ley 7/2010 de 31 de Marzo), ha confirmado los peores augurios de esta contrarreforma, al diseñar una desregulación brusca y radical que supera en muchos aspectos la liberalización de las cadenas privadas francesas o italianas. Un paquete inequívoco de regalos a los grandes grupos privados que hipoteca gravemente el futuro del sistema audiovisual español (ver Bustamante, E. 2010:
- La gestión indirecta de un servicio público esencial” se reconvierte ahora en servicios de “interés (económico) general”. Las concesiones en consecuencia se transforman en licencias.
- Las licencias privadas, renovadas ya en el año 2000 (cada diez años) se prolongan a quince años y se definen como prórrogas “automáticas” salvo faltas graves. Tal automatismo ilimitado en el disfrute de un bien público como el espectro hertziano, que recuerda el despropósito de la suspendida Ley Televisa en México (licencias hasta la eternidad), ha sido además señalado por el Tribunal de la Competencia como contrario a la doctrina europea, puesto que impide la libre competencia en el futuro. Además se permite el arriendo de las licencias, pasados dos años de las concesiones, en un cincuenta por ciento de las frecuencias, aunque se prohíbe el subarriendo.
- La obligación de invertir un 5 por ciento de la facturación anual en obras únicas (largometraje, documental, telefilm) se extiende a todos los formatos de ficción. La única precaución legal es destinar el 60 por ciento de esa inversión a obras unitarias (un 3 por ciento de la facturación) procedentes de la U.E., de las cuales sólo el 50 por ciento (1,5 por ciento) es obligado para la producción independiente. Una medida que venía reclamando sobre todo Telecinco, en su rechazo frontal de todo carácter de servicio público de la televisión privada.
- La lectura legal realizada de la última Directiva europea de servicios audiovisuales (2007/65/CE) antes llamada de televisión sin fronteras, era radicalmente desreguladora en el anteproyecto de LGA y mantiene su carácter neoliberal en la ley definitiva, mucho más allá de la interpretación realizada en los restantes países europeos: a los 12 minutos/hora de publicidad directa autorizados, vienen a sumarse los tres minutos de telepromociones, sin contar la autopromoción, la publicidad indirecta sin límites (patrocinio, emplazamiento de producto), ni la televenta. Una saturación tan fuerte que no sólo atenta contra el derecho de los usuarios sino también contra el propio mercado publicitario.
- Como en el decreto sobre el nuevo modelo financiero de RTVE, en donde se hace referencia a los “beneficiarios” de la eliminación de la publicidad en el servicio público, la LGA utiliza una terminología inédita en la tradición regulatoria audiovisual: las cadenas privadas tienen así “derecho” a la publicidad, al patrocinio, a las telepromociones, al emplazamiento de producto, Tienen también “derecho” a la autorregulación, a aprobar códigos que luego serían exigibles y obligatorios (impensables por tanto). De forma que las competencias del Consejo de los Medios Audiovisuales (CEMA) que no del audiovisual (del contenido cultural en todos soportes) quedan cercenadas , sin atribuciones reales en las licencias privadas, limitadas a casos de incumplimientos graves o muy graves.
Al socaire oportunista de la supresión de publicidad en RTVE, las cadenas privadas, sobre todo las líderes clásicas, Telecinco y Antena 3 TV, se han limitado a imponer abusivas subidas de tarifas publicitarias (en torno al 25 por ciento según las publicaciones publicitarias) por unos espacios en caída permanente de share y en crisis acelerada de GRP. Según las previsiones de Zenith Media: “La situación es especialmente buena para algunos medios, como Televisión, que prácticamente reabsorbe toda la inversión que salió de TVE, por la vía de una fuerte subida de precios, e Internet. Y, según este mismo observatorio, “La inversión que no puede acudir a TVE se ha quedado de manera casi absoluta en los otros canales de televisión, con unos resultados especialmente brillantes para las cadenas generalistas, que podrían experimentar crecimientos superiores al 30% en sus ingresos (Zenith Vigía, Julio 2010). Este crecimiento de ingresos se está produciendo mediante una fuerte elevación de los precios, que ha generado inquietud en los anunciantes”. Sin embargo, habrá que observar a medio plazo si este éxito se mantiene o sólo es pasajero, a falta del auténtico valor añadido correspondiente para los inversores, los GRP que mantiene TVE.
Confusión y tergiversación en la televisión de proximidad digital
La situación de la RTV autonómica en el Siglo XXI se ha mantenido generalmente inerte ante el aire de reformas que alcanzaba al audiovisual de ámbito estatal. Excluida del informe del Consejo para la Reforma de 2005 y de la legislación consiguiente sobre RTVE (2006), apenas resulta afectada siquiera por el proyecto de Ley General Audiovisual aprobada en Marzo de 20120 en el Parlamento, en cuyo título IV sobre el servicio público, sólo se prevé una mayor precisión en la definición del servicio público y la separación contable, remitiéndose a las CC.AA. para que determinen “normativamente, para su ámbito de competencia, el sistema de financiación de su servicio público de comunicación audiovisual” con tal que sea compatible con la regulación sobre la competencia.
Tan solo una minoría de las CC.AA. ha emprendido el camino de la regeneración de sus servicios públicos de radio y televisión. Entre estos casos destaca el de Cataluña, que en 2007 aprobó una nueva ley de la Corporación Catalana de Radio y televisión (BOPC 136, 08-10-2007), con una fuerte desgubernamentalización en el nombramiento de su director general y su consejo de administración (Consell de Govern) elegido en el Parlamento por dos tercios de sus miembros y para seis años de mandato; Y con la firma de un contrato-programa y una asunción de la deuda pendiente (1.046 millones de euros). Sin embargo, el nombramiento posterior de sus consejeros por el Parlament no dejó de levantar una dura polémica, cuando el informe del CAC (2008), los sindicatos y la prensa destacaron que el reparto de las designaciones por cuotas partidistas se había hecho en detrimento de las previsiones legales sobre su experiencia e idoneidad profesional.
Igualmente, Andalucía promulgó una nueva Ley de la Radio y la Televisión (BOPA 780, 14-12-2007) creando la Agencia Pública Empresarial de la Radio y TV de Andalucía, con 15 miembros del consejo de administración elegidos por el Parlamento al igual que el presidente, por mayoría de tres quintos. Y aprobó posteriormente un código comercial, comprometiéndose a autolimitar su publicidad en cantidades y fórmulas (octubre de 2009); Pero el nuevo director general ha sido elegido sin los votos del PP, por seis años. En Asturias en cambio, y tras una reforma legal, el director general fue elegido con un consenso parlamentario muy amplio.
Mención aparte merecen los casos extremos de las televisiones públicas de Madrid o Valencia, objeto de incesantes y feroces polémicas durante la última década, y que tienen en común el proyecto explícito de los Gobiernos populares de privatizarlos casi íntegramente, imposible hoy por imperativo legal. En Madrid, en un contexto de derrumbamiento de las audiencias y de quiebra financiera, la dirección de las protestas ha sido ostentada por los propios trabajadores y sus sindicatos, con informes fehacientes que demostraban la manipulación sistemática (Fundación Sindical de Estudios, 2007; Sección Sindical de RTVM, 2008), y con varias huelgas de gran seguimiento, y demandas presentadas en los tribunales e incluso ante el Parlamento Europeo contra la manipulación informativa (2006). En Valencia, la RTVV ha venido siendo el centro de todas las acusaciones de manipulación desde hace años, y ha aparecido estrechamente ligada al caso Gürtel en los últimos tiempos a través de la figura de su ya exdirector general.
En todo caso, la prensa de oposición nacional y los lobbies de los grandes grupos mediáticos no han parado de criticar la permanencia y adaptación de las TV.AA., atacando especialmente su transición y ampliación digital. Una versión más de la ofensiva lanzada por la UTECA (Unión de Televisiones Privadas) contra las televisiones regionales públicas, y que ha arreciado contra su captación publicitaria –pese a su escasez y descenso- tras la eliminación de mensajes comerciales en TVE.
En cuanto a la respuesta de las televisiones autonómicas públicas a la era digital, apenas cabe destacar la estrategia coherente de la Corporación Catalana de Mitjans Audiovisuals, promotora de nuevos programas y de una sistemática elaboración de software y nuevos servicios interactivos. En general, las TV.AA. se ha limitado, en el mejor de los casos, a empaquetar canales informativos (Baleares, Valencia, además de Cataluña) o infantiles (Cataluña, país Vasco, cuando no a ofrecer en simulcast las programaciones analógicas. En general se está desaprovechando la gran ocasión señalada para la digitalización:”redefinir el perímetro de acción de los emisores de radio y televisión del servicio público también a través de servicios y ofertas de proximidad” (G. Richeri, 2006).
En fin, y a título de colofón de esta historia, por ahora, cabe recordar el penoso episodio que representó para el final de la presidencia española de la U.E. la “Declaración de Madrid” acordada en el “Encuentro europeo de Medios: Los nuevos desafíos”. Este encuentro reunió en Madrid, en la sede del Instituto Cervantes, a lo más granado de las asociaciones patronales españolas y europeas de todos los medios de comunicación. En sorprendente ausencia de representación alguna de RTVE, de la FORTA y de la propia UER (foro del servicio público de la Unión y del Consejo de Europa), con inauguración del Presidente Rodríguez Zapatero y clausura de la Vicepresidenta María Teresa de la Vega, se aprobó un auténtico manifiesto de 20 puntos en el que se comienza proclamando que los “medios periodísticos de comunicación profesionales (es decir, privados) constituimos uno de los pilares centrales de las democracias europeas y de nuestro sistema de derechos y libertades”. Para a continuación desarrollar toda una serie de exigencias y recomendaciones, que van desde el paso de un estatuto de “interés económico general” a “interés general”, con la “no imputación de obligaciones excesivas de servicio público”; Y se exige una defensa cerrada del “derecho de propiedad intelectual” en prensa, radio y televisión y una “política coordinada contra la piratería”. El Manifiesto termina haciendo un canto a la autorregulación en materia de publicidad, es decir a la no regulación ni coregulación, y reclamando el IVA cero para la prensa.
Sin necesidad de repetir las conclusiones que se desprenden de este análisis de los acontecimientos televisivos en España, durante los últimos cinco-seis años, este Seminario y su Manifiesto parecían ejemplificar de forma descarnada la solemne firma de un pacto sagrado entre los medios privados y el Gobierno socialista español. Una entente cordiale que, al elevarse a la propia Comisión Europea, adquiría la categoría de programa para el “modelo comunicativo europeo”, despojado ya de toda adherencia incómoda de servicio público, de pluralismo y diversidad, pero investido de una nueva y totalizadora visión de mercado que la mayoría de los gobiernos derechistas europeos deben haber visto con simpatía y complicidad.
Bibliografía citada:
- Academia de TV/ EOI., 2010. La Industria Audiovisual en España. 2010.
- Bustamante, E. 2006, Radio y la Televisión en España. Historia de una asignatura pendiente de la democracia. Gedisa. Barcelona.)(versión en italiano:
- Bustamante, E., 2008. La TDT en España. Por un sistema televisivo de futuro acorde con una democracia de calidad”. En Bustamante, E. y otros, 2008. Alternativas en los medios de comunicación digitales. Gedisa. Barcelona.
- Bustamante, E. 2009. Prólogo. Un espacio consolidado de análisis sobre el futuro audiovisual digital. En Francés, M. , 2009.
- Bustamante, E., 2010. Deterioro democrático en España. La contrarreforma audiovisual socialista. Le Monde Diplomatique en español, Febrero.
- Francés. M. (Coord.), 2009. Hacia un nuevo modelo televisivo. Contenidos para la Televisión Digital”. Gedisa. Barcelona.
- Fundación Sindical de Estudios, 2007. “Informe sobre la situación de Telemadrid. Tratamiento informativo y contenidos en Telemadrid”, Abril.
- Impulsa TDT, 2010. “TDT. Informe final 2010. Impulsa. Madrid.
- Richeri, G., 2006. Le televisiones publiche nelle regioni in Europa. RAI/ERI, Roma.
- Sección Sindical de RTVM, 2008. “En defensa del servicio público de RTV Madrid”, elaborado por CC.OO, UGT, FES y CGT, de la sección sindical del Ente Público. Marzo.
